本站简介   执业信条

 从取消“双规”看制度建设。


2013年11月27日,中国共产党下发了首个《中央党内法规制定工作五年规划纲要》,要求健全权力运行的制约和监督体系,以宪法规范纪检部门的腐败惩治及预防手段,调整了反腐败有关部门的职能定位,纪检部门对构成犯罪的案件一律移交司法机关查处,并且不再负责案件的具体指挥协调工作。这意味着实施多年的“双规”制度或会被取消,将这一制度涵盖的内容整体囊括到法治制度当中,即党也要在国家法律范围内从事工作。

饱受争议的“双规”制度

“双规”是中国共产党党内审查违纪党员的一种手段。1994年通过的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》,要求被审查人员“在规定的时间、规定的地点就案件所涉及的问题作出说明”。这项措施主要针对官场腐败。按照对问题官员的传统处理程序,其流程一般是先初步进行内部调查,调查基本属实,再实行“双规”展开深入调查,之后对其实行“双开”(开除党籍、开除公职),再移交司法机关。由于涉嫌贪污、受贿的党员主要是各级官员,为防止他们利用手中权力互相串连、转移赃款、销毁证据,因此有必要对他们采取隔离措施,促使他们交待问题。近二十年来,有数以万计的贪官在“双规”期间“缴械投降”。

然而,随着人们法治意识的增强,对“双规”的质疑声逐渐多了起来。如有人认为,“双规”虽然是对党员的党内调查,但党员也是公民,纪检部门作为党务机构,并不拥有限制公民人身自由的权力,更不能越俎代庖,代替司法机构履行职能。因此不少人认为,“双规”实际上违背了宪法精神。

令人质疑的还包括“双规”的神秘性。涉事官员一旦被“双规”,将被全天候监视,承受严厉的审讯,同时被剥夺与外界接触的机会,直到案件移交司法机关且开庭审判时,受审查者才有可能重新露面。“双规”措施这种严防死守下的不透明,确实容易导致诱供、逼供等现象的发生。

从另一层面上来说,“双规”也不符合“法律面前人人平等”的精神。任何人触犯法律,都应由司法机关审判,党员干部也不应例外。但在“双规”制度下,党员干部涉嫌触犯法律的却是先由党的纪律检查机关审查,经查有罪的,才移交司法机关处理,这被指程序倒置。

不难发现,“双规”这种非规范性做法在一定程度上有利于案情调查,可减少漏网之鱼。可是显然,如果完全按照司法程序来走,对涉事官员的扣留不能超过24小时。于是“双规”在不得已而为之中赋予了“规定时间”和“规定地点”这两个用词一定的模糊性——大部分情况下纪检部门可以扣押及审问任何被怀疑违法的官员,时间可持续几个月甚至更长。这种不符合法律程序规范的党内自定程序,也加重了对“双规不透明”的争议。

“以人为本”的关键一步

尽管反腐败是人心所向,但仍需依法行事。废除

“双规”,使中国共产党长期宣称的“党要守法”落到实处,是真正尊重法律的良好开始。在管理中,我们强调“以人为本”。我国共有9000万名共产党员,废除“双规”能让包括近亿党员在内的国人明白,任何人都不能在法律之外享受照顾或遭受限权。

因此,党的纪律检查机关在发现党员干部涉嫌职务犯罪时,应从一开始就将其交由司法机关依法审理,该起诉就起诉,该判刑就判刑。至于要不要给予党内处分,能否保留党籍,则是政党的党内事务。这样才能把各种关系理顺,也可消除各方疑虑。

公民应遵守国家法律规定,平等地行使法律允许的各项权利、履行各种义务,即便是党员,也不能指望组织为他的非法行为提供保护,更不必担心自身的正当权利会受到组织侵犯。正如中共中央总书记习近平在十八届三中全会上所强调的,要维护宪法和法律的权威,确保依法独立公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。而要做到这一切,就要摆正党与法的关系,改变以党代法的弊端。此次中央下决心改革“双规”制度,就是一个身体力行的开始。

制度改变行为模式

实际上,关于取消官员“双规”、要求纪检部门“双规”透明化的呼声一直不绝于耳。大部分呼声集中在两点:一是“双规”只适用于中共党员;二是“双规”并未列入司法程序,而是在介入司法程序之前采取的“特殊形式”。这种存在于司法体制之外的做法,不仅与中国司法体制的合法功能产生冲突,也极易对法治建设造成较大程度的破坏。

法治的要义,就是建立和遵守体制之外对官员权力的制约和监督的制度,反腐亦应纳入法治化轨道,强调宪法和法律的绝对权威作用,以法律制度约束各级官员的行为。

让我们来回顾一个有名的历史事件

1770年,库克船长带领舰队来到澳洲,澳洲成为英国的领地。英国为了开发这一领地,开始大规模移民。移民的主要来源是罪犯。为了获取更多利润,私人船主尽可能地多装犯人,减少给养,降低卫生条件。据《犯人船》一书记载,1790年至1792年,私人船主用26艘船运送4082名犯人到澳洲,途中死了498人,平均死亡率为12%,其中一艘叫“海神号”的船,424名犯人竟死了158人,死亡率高达37%。如此高的死亡率不仅造成了巨大经济损失,而且引起社会的强烈谴责。

当时解决此问题的方法有三:一是教育船主,使其良心发现,能够自律;二是强化监督,派员上船制约,使船主不敢虐待;三是改革运送罪犯的给付制度。问题被公开后,英国政府选择了改革运送罪犯的给付制度,将离岸价改为到岸价:不按上船时运送的人数付费,而按下船时实际到达的人数付钱。1793年,第一次按新规则付费的三艘移民船到达澳洲,结果,422人中只有1人死于途中。

此案例充分说明了制度的重要性,也更好地印证了邓小平的一句名言:“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。”

近年来,从制度反腐到制度监督再到制度建党,在科学合理配置党内权力上,全党达成了越来越多的共识。2012年6月,中央对党内法规和规范性文件开展了清理工作。到2013年8月,有300件被废止和宣布失效,467件继续有效,其中42件将做出修改。这是中共历史上第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理。

“清理工作是为今后党内法规建设开个头,更重要的是建立长效机制。”中共中央党校教授、党建问题专家叶笃初认为,一个有着强大生命力的政党,应该努力找到不断促进自身健康发展的法规,这样才能全方位地应对新形势下的新挑战。

中国共产党在首个下发的这一党内法制定五年规划纲要中提出,要抓紧制定《中国共产党党组工作条例》,目的在于理顺党组与所在机关、机构、组织的关系,既支持人大、政府、政协、司法机关、人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作,支持国有企业和事业单位依法营运,又发挥党组在这些机构中的领导核心作用,保证党的路线方针政策和决策部署得到落实。

曾两次参加党章起草工作的党建问题专家叶笃初称,《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的最大亮点是首次提出“宪法为上,党章为本”。“这个意义非常重大。”他说,“这对党内法规的定位以及与国家法律的相互关系,都给出了准确的诠释。那就是,党要在国家法律的范围内从事工作。”

作者:钟宇

来源:《人力资源》2014年第1期